Wenn Großprojekte eskalieren

Warum ziehen große Infrastrukturprojekte wie Stuttgart 21 oder BER heute so massive Bürgerproteste auf sich?

Wenn das Vertrauen in die Politik erschüttert ist: Eskalation bei einem Stuttgart-21-Protest. © Reuters

Wenn Großprojekte eskalieren

Ob Stuttgart 21 oder BER: Große Infrastrukturprojekte sind immer wieder strittig, und Bürger protestieren dagegen. Was sind die Gründe für die Proteste? Und wann laufen sie aus dem Ruder? Politikwissenschaftler Nils Bandelow hat es untersucht

Professor Bandelow, was haben Sie dagegen, dass Menschen ihre Meinung zu Großprojekten kundtun und auch mal dagegen demonstrieren?

Dagegen habe ich gar nichts. Protestbewegungen sind für mich eine wichtige Form, sich an Entscheidungsprozessen zu beteiligen. Solange es von beiden Seiten friedlich abläuft und auch die Polizei keine Gewalt gegen friedliche Demonstranten ausübt, solange können Proteste dazu beitragen, das politische System insgesamt zu stabilisieren. Unser Zugang als Wissenschaftler ist nicht der zu sagen, wir wollen keinen Protest. Wir wollen auch nicht, dass etwas Bestimmtes gebaut wird oder nicht. Uns interessiert bei unseren Forschungen zu den Protesten allein die Frage: Wann eskaliert so ein Konflikt?

Was verstehen Sie unter Eskalation?

Eskalation bedeutet, dass sich die Mittel der Austragung eines Konflikts verschärfen. Das kann bis zum Extremfall gehen, dass es zu Gewalt gegen Menschen kommt. Einer unserer Ausgangspunkte ist das Stufenmodell von Friedrich Glasl (siehe Heft 5/2018). Das Modell geht von drei großen Phasen aus, die jeweils drei Stufen beinhalten. Somit ergeben sich neun Eskalationsstufen. In der ersten Phase mit Stufen wie „Verhärtung“ und „Polarisation und Debatte“ prallen zunächst Meinungen aufeinander, es kommt zum Streit. Hier sind noch konstruktive Lösungen möglich, was später nicht mehr der Fall ist. Stufen der dritten Phase lauten etwa „Begrenzte Vernichtungsschläge“ oder „Gemeinsam in den Abgrund“. Es geht dann gar nicht mehr darum, eine bestimmte Sache durchzusetzen, es geht nur noch darum, der anderen Seite zu schaden.

Wie kamen Sie dazu, die Eskalation von Konflikten zu untersuchen?

Angestoßen wurde das durch einen Konflikt in Niedersachsen. Die Planung dessen, was ursprünglich als Y-Trasse gedacht war, eine neue Schienenverbindung, geriet immer wieder ins Stocken durch Protestbewegungen. Vonseiten der Politik herrschte große Angst, dass es ähnlich eskalieren könnte wie bei Stuttgart 21. So kam es zum Auftrag an die Forschung, zu gucken: Welche Voraussetzungen führen dazu, dass solche Planungen konfliktstark oder konfliktarm verlaufen?

Bei Stuttgart 21 kam es 2010 zur Straßenschlacht mit vielen zum Teil Schwerverletzten. Später liefen Strafverfahren gegen Polizisten und Demonstranten, der Polizeipräsident trat zurück, weil er Fehler einräumen musste.

Es gingen entsetzliche Bilder durch die Medien, die zeigten immer wieder das Auge, das bei einem der Protestierenden durch einen Wasserwerfer der Polizei beschädigt wurde. Da sind Dinge vorgefallen, die vielen Angst machten. Auf der einen Seite davor, dass es nicht mehr möglich ist, große Infrastrukturprojekte zu planen. Auf der anderen Seite, dass durch die Willkür bei den Planungen nun die Interessen der Bevölkerung nicht mehr berücksichtigt werden.

Warum eskalieren manche Großprojekte und andere nicht?

Wir haben dazu in unserer Forschergruppe verschiedene solcher Vorhaben in Deutschland verglichen. Es gab einige, die teils sehr stark und mehrfach eskaliert sind: die Auseinandersetzungen um das Atommüll-Endlager in Gorleben; Konflikte um den Ausbau des Flughafens in Frankfurt am Main; die Eskalationen rund um Stuttgart 21. Dabei zeigte sich: Es gibt ganz unterschiedliche Kombinationen von Bedingungen, die zu einer Eskalation führen. Grundlegend sind diese vier Faktoren: die Technik, die Beteiligung ideologisierter Gruppen, der Ablauf des Baustarts und das Vorkommen von Polizeigewalt.

Wie kann man sich das vorstellen?

Großprojekte bergen grundsätzlich mehr Konfliktstoff, wenn es um den Ausbau umstrittener Techniken geht. Wer sich von einem Bauvorhaben betroffen fühlt, bildet sich meist früh eine Meinung, ob er dieses Projekt gutheißt. Dabei orientiert sich der Betroffene an seiner gesamtgesellschaftlichen Einstellung, an den eigenen Normen und Werten. So kommt es, dass manche Projekte von Beginn an umstrittener sind. Projekte rund um das Militär, Atomkraft oder Gentechnik sind viel konfliktträchtiger als Vorhaben, bei denen es um Bahntechnik oder Flugverkehr geht. Das heißt aber nicht, dass Bahnprojekte nicht eskalieren können, wie wir bei Stuttgart 21 erfahren mussten. Hier sorgten die anderen drei Faktoren dafür, dass der Konflikt sich so stark aufschaukeln konnte. Es waren ideologisierte Gruppen beteiligt. Der Stuttgarter Konflikt richtete sich nicht nur gegen das Projekt selbst, sondern war eine Arena für grundlegende Kritik an politischen Machtverhältnissen.

Ein weiterer zentraler Faktor ist der Baustart. Wie das Großprojekt zu diesem Termin auftritt, entscheidet wesentlich darüber, wie hoch das Eskalationsniveau sein wird. Gerade wenn die Bagger anrollen, kommt es häufig zur Krise. Das ist auch oft der Zeitpunkt, an dem Polizeigewalt ins Spiel kommt, der vierte grundlegende Faktor für Eskalationen. Wenn die Ordnungskräfte hier mit Wasserwerfern oder Tränengas gegen Projektgegner vorgehen, ist eine weitere Verschärfung des Konfliktes wahrscheinlich.

Worin besteht von Planerseite her die Schwierigkeit bei den Großprojekten?

Die allergrößte Herausforderung besteht darin, dass man meist meint, es gibt die eine Lösung, die objektiv für alle die Beste ist. Das funktioniert aber nur in der Theorie. In der Praxis haben die von einem Projekt betroffenen Menschen ganz unterschiedliche Denkweisen und Einstellungen. Solche, die man als außenstehender Planer gar nicht kennen kann. Bisher dachte man, man muss die Menschen möglichst gut informieren, noch genauere Kosten-Nutzen-Berechnungen erstellen. Inzwischen weiß man, das führt keinesfalls dazu, dass Konflikte deeskalieren.

Diese Kostenkalkulationen liegen ja oft weit entfernt von der Wirklichkeit – siehe Elbphilharmonie, BER oder Stuttgart 21.

Ein Grund ist, dass in diese Kosten-Nutzen-Rechnung viele Faktoren einfließen, die man noch nicht kennt, denn es geht oft um sehr langfristige Planungen. Studien zeigen tatsächlich: Es gibt eine starke Tendenz, in den Vorhersagen den Nutzen zu überschätzen und die Kosten zu unterschätzen. Auch bei Stuttgart 21 hat sich das bewahrheitet. Man geht fast immer von viel günstigeren Bedingungen aus, als es der Wirklichkeit entspricht.

Was sind weitere Schwierigkeiten bei der Planung?

Eine weitere Hürde besteht in der gerechten Gewichtung von negativen Betroffenheiten. Hier geht es darum, die Lasten, die Menschen durch das Projekt tragen, auszugleichen. Wir wissen aus unseren Forschungen, dass alle Arten von Gerechtigkeitsverletzungen die Bereitschaft, eskalativ tätig zu werden, also etwa Gewalt anzuwenden, steigern können. Wir kennen hier auch die sensiblen Punkte: Beispielsweise kann ich meinen, dass ich bei der Entschädigung nicht ausreichend berücksichtigt wurde, dass andere Beteiligte besser wegkamen. Dann gibt es noch Gerechtigkeitsaspekte, bei denen es eher um die Art und Weise geht, wie ich glaube, in ein Projekt eingebunden worden zu sein. Ich kann finden, dass angesichts meiner Betroffenheit bessere, frühzeitigere Information und Beteiligung notwendig gewesen wären. Und schließlich gibt es einen weiteren heiklen Punkt: Nämlich, welche Art und welche Höhe von Entschädigungszahlungen werden festgelegt? Auch da treffen die rechtlichen Regelungen nicht immer das subjektive Gerechtigkeitsempfinden.

Sie schreiben: Vertrauen und Legitimation können Eskalationen abpuffern. Wie ist das gemeint?

In Deutschland ist es das Parlament, sind es Parteien oder Regierungen, die am Ende eine Entscheidung über ein Großprojekt treffen. Unsere Studien zeigen: Menschen, die grundsätzlich zu den Institutionen Vertrauen haben und sie für legitimiert halten, sind eher bereit, hier Beschlüsse zu akzeptieren. Sie tragen dann auch Entscheidungen mit, die sie so nicht selbst getroffen hätten. Wenn das grundsätzliche Vertrauen in die Politik erschüttert ist, kann sich das auf die Akzeptanz von Großprojekten niederschlagen. Der eigentliche Konfliktgegenstand, beispielsweise ein Bahnhofsumbau, kann dann zum Anziehungspunkt für viel allgemeinere Proteste werden. Daher deuten eskalierte Konflikte mit vielen Beteiligten immer darauf hin, dass in einer Gesellschaft grundsätzliche Legitimations- und Vertrauenskrisen herrschen. Das zeigt sich hierzulande auch in den jüngsten Erfolgen der Partei AfD. Ihr Einzug in den Bundestag verdeutlicht den Vertrauensverlust in die etablierten Parteien.

Ich versuche mal zusammenzufassen: Konflikte um Großprojekte eskalieren eher, wenn das grundsätzliche Vertrauen der Bürger in die Politik gering ist. Menschen sind protestbereit, wenn ein Vorhaben ihren Werten widerspricht, wenn sie finden, dass es ungerecht zugeht oder wenn Polizeigewalt im Spiel ist.

Richtig ist: Das sind alles Faktoren, die zur Eskalation um ein Projekt beitragen können. Es ist aber schwer, Eskalation zu prognostizieren, indem man nur guckt, ob die entsprechenden Voraussetzungen vorhanden sind. Es sind oft sehr kleine Anlässe, die Konflikte schnell aufschaukeln können. Und dass diese eskalieren, hat auch etwas mit unserer Tendenz zu tun, neue Informationen in Einklang mit unserer Neigung zu verarbeiten. Dazu gehört, dass wir in Konflikten die Gegenseite verteufeln. Sind wir auf dieser Eskalationsstufe angekommen, ist der Konflikt nicht mehr rational. Er wird immer stärker personalisiert und emotionalisiert. Dadurch kann er weiter eskalieren.

Wir verteufeln die Gegner?

Ja, diese Haltung ist als sogenannter devil shift bekannt. Er beschreibt die Neigung, der Gegenseite eine besondere Böswilligkeit zu unterstellen und ihr gleichzeitig mehr Macht zuzuschreiben, als sie tatsächlich hat.

Wie haben Sie den devil shift gemessen?

Wir haben eine umfassende Befragung gemacht unter Menschen, die zum Zeitpunkt der Forschung noch aktive Stuttgart-21-Gegner oder -Befürworter waren. Wir wollten wissen, wie sie die Vorgehensweisen der Konfliktparteien beurteilten: Was tun die eigenen Leute? Wie verhalten sich die anderen? Dabei stellten wir ihnen konkrete Fragen wie: „Nutzt die Gegenseite oder Ihre Seite bewusste Falschinformationen, um ihre Interessen durchzusetzen?“ Oder: „Haben die Befürworter/Gegner schon Gewalt ausgeübt, um ihre Interessen durchzusetzen?“

Die Antworten belegen: Die Wahrheit eines Menschen hängt stark davon ab, welcher Gruppe er sich zugehörig fühlt. In der Studie schrieben beide Seiten jeweils der anderen Gruppe zu, dass diese verstärkt willentlich gelogen, betrogen und andere üble Methoden angewendet habe. Die Ergebnisse zeigen auch, dass die wahrgenommene Böswilligkeit der anderen Seite abhängig davon ist, wie stark die eigene Überzeugung innerhalb des Konflikts ausfällt. Das bedeutet: Je stärker ich selbst in einen Konflikt verstrickt bin, desto stärker ist meine Neigung, Angehörige der Gegenseite zu verteufeln. Diese Verzerrung fanden wir auf beiden Seiten, sowohl auf der Pro- als auch auf der Contra-Seite bei Stuttgart 21.

Und wie schneidet die eigene Gruppe ab?

Da herrscht ebenfalls eine Verzerrung, der angel shift, er wirkt in die andere Richtung und bewirkt, dass die Motive und Mittel der eigenen Seite überhöht werden. Das Interessante ist: angel und devil shift finden Sie im Prinzip in jedem Konflikt. Das können Sie bei einem Streit im Büro genauso beobachten wie bei einem Krieg zwischen Staaten. Ab einer bestimmten Eskalationsstufe findet immer dieselbe Verschiebung (Englisch: shift) statt. Dann verhalten sich die eigenen Leute scheinbar wie Engel (angel) und die der Gegenseite wie Teufel (devil).

Wie muss man sich das konkret vorstellen?

Jeder glaubt, dass sich beispielsweise die eigene Abteilung in einem Unternehmen an angestammte Regeln hält, während die andere Seite die Vereinbarungen regelmäßig bricht. Gleichzeitig meint man, dass die andere Seite die Möglichkeit hat, Entscheidungen unangemessen zu beeinflussen – beispielsweise in der Firma durch einen guten Draht zum Vorstand. Oder wenn wir auf die Politik schauen: Man meint, dass die andere Seite Wahlen gefälscht hat mithilfe einer illegitimen Unterstützung – während die eigene Seite diese unlautere Hilfe nicht erhielt.

Aber es kommt ja durchaus vor, dass Menschen nicht die Wahrheit sagen. Führende deutsche Printmedien haben etwa schon öfter dem US-Präsidenten Donald Trump unterstellt, fake news zu verbreiten. Dann kann man doch nicht sagen: Das ist nur der devil shift, dem die Medien da unterliegen!

Devil shift ist ein innerpsychischer Vorgang und daher ein Phänomen, das eher einzelne Menschen betrifft. Das können Politiker sein, und Donald Trump ist dafür sicher ein gutes Beispiel. Was die Medien angeht: Sie üben auch einen eigenen Einfluss auf Eskalationsprozesse aus. Sie können Themen setzen und Konflikte verschärfen. Der Ursprung politischer Konflikte lag aber bei den von uns untersuchten Fällen bei der Politik und nicht bei den Medien.

Professor Nils C. Bandelow leitet den Lehrstuhl für vergleichende Regierungslehre und Politikfeldanalyse an der TU Braunschweig. Er ist Sprecher des Projekts „Eskalationsforschung zur Kommunikation ­großer Infrastruktur- und Bauvorhaben“, tinyurl.com/PH-­Eskalation

Wasserwerfereinsatz während einer Demonstration gegen Stuttgart 21
Wenn das Vertrauen in die Politik erschüttert ist: Eskalation bei einem Stuttgart-21-Protest.

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Dieser Artikel befindet sich in der Ausgabe: Psychologie Heute 6/2018: Diese Wohnung tut mir gut!
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